Sentencia A. 2543/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2543/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relacionadas con un contrato estatal

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2543 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-4315

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo de Pasto y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Túquerres

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D. C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 El 15 de marzo de 2023, la Empresa Nacional Promotora de Desarrollo Territorial (ENTerritorio)[1] presentó demanda, a través del medio de control de controversias contractuales, contra el Municipio de Ricaurte (Nariño) y la Aseguradora Solidaria de Colombia. A través de esta solicita que: (i) se declare el incumplimiento del convenio interadministrativo derivado No. 2191440, por parte del municipio “al no desplegar de forma eficaz y oportuna todas la acciones por el incumplimiento de su contratista de obra, por el grave incumplimiento presentado por el contratista de obra contratado por el Municipio de Ricaurte (Nariño) para la ejecución del proyecto”[2]; (ii) se declare la ocurrencia del siniestro de la póliza de cumplimiento expedida por la Aseguradora Solidaria de Colombia; (iii) se ordene afectar la póliza de cumplimiento por $333.022.065; (iv) en subsidio de la pretensión anterior, que se condene al municipio a pagar la suma indicada, y (v) se declare judicialmente liquidado el convenio interadministrativo.

 

2.                 Las anteriores pretensiones se fundamentan en que la entidad demandante celebró un convenio interadministrativo con el Municipio de Ricaurte (Nariño), cuyo objeto consistió en “aunar esfuerzos administrativos, técnicos y financieros para ejecutar el proyecto denominado ‘CONSTRUCCION DE PUENTE PEATONAL DE RICAURTE NARIÑO’, de conformidad con la ficha de estructuración definitiva del proyecto No. A-432, así como en los estudios y diseños suministrados por FONADE […]”[3]. En virtud de dicho convenio, el municipio celebró un contrato de obra con el Consorcio Ricaurte JEJ 2019. En la demanda se señaló que el consorcio incumplió el contrato celebrado con el municipio y que este último no desplegó las actuaciones tendientes a precaver dicha situación, lo que implicó que la entidad territorial demandada incumpliera el convenio interadministrativo celebrado con ENTerritorio (en su momento, FONADE).

 

3.                 Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Pasto. Dicha autoridad judicial, mediante auto del 6 de febrero de 2023[4], declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a reparto de los juzgados Civiles de Circuito de Túquerres. Manifestó que el asunto no correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (en adelante JCA), con fundamento en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, que establece los asuntos sobre los que no conoce dicha jurisdicción[5]. Explicó que la controversia se relaciona con una controversia contractual, en la que interviene una entidad pública de carácter financiero (ENTerritorio), la cual es vigilada por la Superintendencia Financiera y el convenio celebrado entre la demandante y el municipio corresponde al giro ordinario de los negocios de ENTerritorio (antes FONADE). Por ello, consideró que se configura la excepción del numeral primero de la norma citada.

 

4.                 Efectuado el nuevo reparto, el proceso correspondió al Juzgado Primero Civil del Circuito de Túquerres, el cual, mediante auto del 8 de junio de 20235, declaró su falta de competencia y propuso conflicto negativo de jurisdicciones. Para ello, señaló que, pese a que en principio se cumpliría la excepción establecida en el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011, la entidad de carácter financiero (ENTerritorio) demandó a otra entidad pública –Municipio de Ricaurte–, lo cual lleva a que la jurisdicción competente sea la JCA. Para sustentar lo anterior, citó el Auto 924 de 2022 de la Corte Constitucional[6], y precisó que, atendiendo a la naturaleza de las partes del litigio, el asunto corresponde a la justicia administrativa. 

 

5.                 El 16 de agosto de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 18 de agosto de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho^[7].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

6.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

7.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Administrativo de Pasto y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Túquerres, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda interpuesta por la Empresa Nacional Promotora de Desarrollo Territorial contra el Municipio de Ricaurte Nariño y la Aseguradora Solidaria de Colombia (párr. 1 y 2 supra). Para ello, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas relacionadas con la competencia para conocer de las controversias contractuales que involucren a una entidad pública financiera, cuando la parte procesal del extremo pasivo sea otra entidad o autoridad pública (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

8.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[8]. La Corte Constitucional ha sostenido, en reiterada jurisprudencia, que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[9], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

9.                 La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto, por las siguientes razones:

 

(i)               Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Juzgado Primero Civil del Circuito de Túquerres, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (ii) el Juzgado Primero Administrativo de Pasto, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[13].

 

(ii)             El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda interpuesta por la Empresa Nacional Promotora de Desarrollo Territorial contra el Municipio de Ricaurte Nariño y la Aseguradora Solidaria de Colombia (párr. 1 y 2), la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

 

(iii)          El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).

 

4.     Competencia para conocer de las controversias contractuales que involucren a una entidad pública financiera, cuando la parte procesal del extremo pasivo sea otra entidad o autoridad pública. Reiteración del Auto 429 de 2022^[14]

 

10.             La Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante el Auto 429 de 2022, estableció la regla de decisión según la cual: “[l]a competencia judicial para conocer de litigios que pretendan la declaratoria de incumplimiento de un contrato o convenio celebrado por entidad[es] públicas, y que no involucre la responsabilidad de entidades públicas con calidad de instituciones financieras por sus actividades relativas al giro ordinario de sus negocios, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”[15].

 

11.             En el auto indicado, la Sala Plena de la Corte Constitucional precisó el alcance de la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, estableciendo que “[p]ara definir la jurisdicción competente, se debe tener en cuenta la condición de todas las partes en litigio, incluida la entidad catalogada como institución financiera^[16]. Cuando la institución financiera no se encuentra en el extremo pasivo del proceso y en el mismo participan además otras entidades públicas, el asunto será competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ‘sin que sea necesario determinar si el objeto del negocio jurídico demandado corresponda, o no, al giro ordinario de los negocios’^[17] de la institución financiera involucrada”.

 

12.             Para sustentar la postura anterior, la Corte Constitucional señaló que la Sección Tercera del Consejo de Estado[18] sostuvo que en esos eventos la competencia se establece con fundamento en el criterio orgánico que adoptó la Ley 80 de 1993, que unificó en la categoría de contrato estatal a todos los contratos celebrados por una entidad estatal, por lo que “[b]asta con que el contrato haya sido celebrado por una entidad estatal, para que su juzgamiento corresponda a esta jurisdicción, como expresamente lo dispone el artículo 75”[19]. La norma indicada prescribe que “el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”. El Auto 429 de 2022 señaló que ello resulta concordante con el numeral 2 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, corresponde a la JCA conocer de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”.

 

13.             Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluyó que: “la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer aquellos asuntos que involucren a una entidad pública que tenga la calidad de institución financiera cuando: (i) la mencionada institución financiera no sea la parte demandada dentro del litigio; (ii) la controversia se genere por el incumplimiento de un contrato estatal; y (iii) las partes procesales sean entidades y/o autoridades públicas”[20].

 

5.     Caso concreto

 

14.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso sub examine. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por la Empresa Nacional Promotora de Desarrollo Territorial, mediante el medio de control de controversias contractuales, contra el Municipio de Ricaurte (Nariño) y la Aseguradora Solidaria de Colombia, debe ser conocida por la JCA, por las siguientes razones:

 

(i)      De acuerdo con lo establecido en los autos 429 de 2022, 1281 de 2022 y el 295 de 2023 “[p]ara definir la jurisdicción competente, se debe tener en cuenta la condición de todas las partes en litigio, incluida la entidad catalogada como institución financiera. Cuando la institución financiera no se encuentra en el extremo pasivo del proceso y en el mismo participan además otras entidades públicas, el asunto será competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

(ii)   En el caso sub examine, pese a que ENTerritorio es una entidad financiera de derecho público[21], funge como parte demandante en el proceso, al haber interpuesto el medio de control de controversias contractuales.

(iii)  La demanda se fundamenta en un posible incumplimiento de un contrato interadministrativo, que es de naturaleza estatal.

(iv)  Una de las partes en el extremo pasivo del medio de control es el Municipio de Ricaurte, que es una entidad de derecho público, de acuerdo con el artículo 286 de la Constitución.

 

15.             En tal sentido, se cumplen los criterios establecidos por esta Corporación para que el asunto sea conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo[22]. Por las razones anteriores, y atendiendo a la regla de decisión explicada en el numeral II.4 supra, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer de la demanda sub examine es el Juzgado Primero Administrativo de Pasto. En tal sentido, se ordenará remitirle el expediente CJU-4315, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo de Pasto y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Túquerres, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo de Pasto es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por la Empresa Nacional Promotora de Desarrollo Territorial contra el Municipio de Ricaurte Nariño y la Aseguradora Solidaria de Colombia.

 

Segundo.- Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4315 al Juzgado Primero Administrativo de Pasto, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Primero Civil del Circuito de Túquerres.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

Aclaración de voto

 

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA

AL AUTO 2543 DE 2023

 

 

Referencia: expediente CJU 4315

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo de Pasto y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Túquerres

 

Magistrada ponente:

Paola Andrea Meneses Mosquera

 

 

1.                 Con el acostumbrado respeto por las providencias adoptadas por esta Corporación, a continuación, presento las razones que me condujeron a aclarar el voto en el Auto 2543 de 2023.

 

2.                 En esta providencia se estudió un conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre Juzgado Primero Administrativo de Pasto y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Túquerres. Esto, con ocasión de una demanda de controversias contractuales presentada por la Empresa Nacional Promotora de Desarrollo Territorial (ENTerritorio) contra el Municipio de Ricaurte (Nariño) y la Aseguradora Solidaria de Colombia, mediante la que se solicitó, entre otras cosas, que se declarara el incumplimiento por parte del Municipio de Ricaurte de un convenio interadministrativo suscrito entre ambas partes y que tenía como objeto “aunar esfuerzos administrativos, técnicos y financieros para ejecutar el proyecto denominado ‘CONSTRUCCION DE PUENTE PEATONAL DE RICAURTE NARIÑO’.  

 

3.                 Al resolver el conflicto, la Sala Plena remitió el asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con base en la regla de competencia dispuesta en el numeral 2 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y con fundamento en dos razones. Primera, no se configuró la excepción del numeral 1 del artículo 105 del CPACA que excluye del marco de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a aquellos conflictos en donde una entidad pública financiera sea parte y haya actuado en el “giro ordinario de sus negocios”, pues ENTerritorio es una entidad financiera de derecho público que funge como parte demandante en el proceso, al haber interpuesto el medio de control de controversias contractuales. Segunda, la demanda se fundamenta en un posible incumplimiento de un contrato interadministrativo, que es de naturaleza estatal.

 

4.                 En este caso, al igual que en las demás providencias referenciadas en el Auto 2543 de 2023, acompañé la decisión en tanto refleja la posición mayoritaria que se ha ido afianzando en decisiones pasadas y porque, además, los supuestos de hecho encajan dentro de la norma usada para definir el conflicto de jurisdicciones (numeral 2 del artículo 104 del CPACA). Sin embargo, con el ánimo de nutrir la discusión, la Sala Plena debió haber expuesto las diferentes providencias emitidas por esta misma Corporación y por el Consejo de Estado que han dado una lectura alterna a la excepción prevista en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA.

 

5.                 En efecto, si bien en el Auto 2543 de 2023 la Sala Plena siguió la regla de interpretación prevista en el Auto 429 de 2023, este alcance podría presentar tensiones con el entendimiento establecido en otros autos proferidos por esta misma Corporación en casos similares en los que, para aplicar la citada excepción, no se ha exigido que la entidad pública financiera sea la parte pasiva del conflicto; pues la calidad de demandada o demandante sería irrelevante. Aunado a ello, la interpretación acogida en el Auto 2543 tampoco se ha armonizado con el entendimiento del Consejo de Estado respecto al “giro ordinario de los negocios”, como paso a exponer. 

 

La irrelevancia de que la entidad pública financiera sea la demandada o demandante, a efectos de configurar la excepción del numeral 1 del artículo 105 del CPACA

 

6.                 En relación con este punto, destaco que, entre otros, en el Auto 766 de 2023^[23] la Corte Constitucional indicó que no es relevante si “la entidad pública de carácter financiero sea la parte demandada o la parte demandante dentro del proceso, por cuanto el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011 no diferencia si la entidad actúa como parte activa o pasiva en el mismo”. Esta lectura tiene sustento en la jurisprudencia del Consejo de Estado que, en decisión del 6 de mayo de 2021 indicó que “[D]e conformidad con la norma transcrita, se tiene que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no le corresponde el conocimiento de las controversias originadas en contratos, cuando se configuren los siguientes tres supuestos: i) uno de los extremos de la relación negocial sea una institución de carácter financiero; ii) dicha institución sea vigilada por la Superintendencia Financiera y, iii) la actuación cuestionada corresponda al giro ordinario de sus negocios^[24]”. Esta misma interpretación del numeral 1 del artículo 1095 del CPACA se aplicó en el Auto 1079 de 2023^[25], proferido por esta Corporación.

 

7.                 Sin embargo, en el Auto 2543 de 2023, retomando la regla de decisión del Auto 429 de 2022, se indica que no se activa la regla de exclusión del numeral 1 del artículo 105 del CPACA al afirmar que, pese a que ENTerritorio es una entidad público financiera, “funge como parte demandante en el proceso” (párrafo 14 del caso concreto). Por lo anterior, estimo en que próximas oportunidades la Corte deberá ser más explícita en cómo armoniza este alcance con el que ha dado en otros asuntos a la misma excepción.

 

El concepto del “giro ordinario de los negocios”

 

8.                 El citado numeral 1 del artículo 105 del CPACA prescribe que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de “[L]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”. A su vez, el Consejo de Estado ha definido el giro ordinario de los negocios como “aquellas actividades para las cuales la entidad ha sido habilitada conforme a sus respectivos actos de creación, con el fin de gestionar y promover el desarrollo habitual de su objeto.^[26]” y ha indicado que este concepto abarca los actos que «i) guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o con las funciones catalogadas como financieras en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero- y ii) los que sean conexos al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad el desarrollo o ejecución de los mismos^[27]”.

 

9.                 Teniendo en cuenta lo anterior, si bien la lectura realizada en el Auto 2543 de 2023 sobre la excepción dispuesta en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA es razonable y atiende a lo dicho también previamente por la Corporación (autos 429 de 2022^[28] y 295 de 2023^[29]), con el fin de disipar posibles interpretaciones alternas, se debió tener en cuenta el concepto de “giro ordinario de los negocios” esbozado por el Consejo de Estado y el hecho que el numeral 1 del artículo 105 no exige para su aplicación que la entidad pública financiera deba ser la demandada.

 

10.             Esta situación pone de presente la necesidad de articular las reglas de decisión fijadas en los autos proferidos por la Corte al fallar sobre conflictos de jurisdicciones, con el fin de que su aplicación siempre sea coherente y no lesione garantías como el principio de igualdad. Luego, aunque no me aparto de la decisión adoptada en el Auto 2432 de 2023 pues entiendo que su análisis se realizó con base en los precedentes citados como fundamento, sí considero que, con el fin de evitar posibles incongruencias en nuestra jurisprudencia, se debió haber analizado y descartado la lectura alternativa del numeral 1 del artículo 105 del CPACA, que fue acogida también por esta Corporación en los citados autos 766 y 1079 de 2023.

 

11.              En los anteriores términos, manifiesto las razones por las que aclaro el voto frente al Auto 2432 de 2023.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

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